楚尚研究 | “两高一部”《拒执罪办案意见》的创新与不足

2025年6月27日，最高人民法院、最高人民检察院、公安部发布了《关于办理拒不执行判决、裁定刑事案件若干问题的意见》（法发〔2025〕8号，本文简称“《拒执罪办案意见》”），自2025年7月1日起施行。

作为长期关注拒执罪和执行难的律师，本人认为《拒执罪办案意见》主要有三点创新。一是明确了公检法三家的管辖（详见第二条）；二是细化了法院移送和刑事自诉的材料要求（详见第四条、第十三条）；三是将刑事自诉前的等待期由60日缩短为30日（详见第十一条、第十二条）。其他的十四条内容几乎都是照搬以前的法律、司法解释和其他规范性文件。

《拒执罪办案意见》主要有两大不足。一是没有从犯罪数额上提出拒执罪的立案追诉标准。虽然拒执罪不是数额犯，但是拒执的数额确实影响是否立案；二是申请执行人的自诉渠道仍然不够畅通，而这是中央全面依法治国委员会在2019年就提出的明确要求。对于申请执行人自行向公安机关提出控告，没有强调公安机关应当进行受案登记，并出具相关文书的职责。仅仅强调了法院移送，公安机关不予立案、不予书面答复的救济措施。这很可能导致公安机关更加忽视，甚至拒绝申请执行人提出的控告，只接受法院的移送（但愿本人以小人之心度君子之腹）。在法院不及时移送或者认为不需要移送的情况下，申请执行人缺乏救济途径，反而变相阻塞了自诉渠道。

附：

【意见原文】一、人民法院、人民检察院和公安机关办理拒不执行判决、裁定刑事案件，应当分工负责，互相配合，互相制约，依法惩治拒不执行判决、裁定犯罪。

【律师点评】重复规定，没有新意。

《宪法》

第一百四十条  人民法院、人民检察院和公安机关办理刑事案件，应当分工负责，互相配合，互相制约，以保证准确有效地执行法律。

 

【意见原文】二、拒不执行判决、裁定刑事案件，一般由执行法院所在地的公安机关、人民检察院和人民法院管辖。

【律师点评】具有可操作性，避免了公安机关、人民检察院推诿，因为之前的规定比较混乱。

《最高人民法院、最高人民检察院、公安部关于依法严肃查处拒不执行判决裁定和暴力抗拒法院执行犯罪行为有关问题的通知》（法发[2007]29号）

五、拒不执行判决、裁定案件由犯罪行为发生地的公安机关、人民检察院、人民法院管辖。如果由犯罪嫌疑人、被告人居住地的人民法院管辖更为适宜的，可以由犯罪嫌疑人、被告人居住地的公安机关、人民检察院、人民法院管辖。

《最高人民法院最高人民检察院关于办理拒不执行判决、裁定刑事案件适用法律若干问题的解释》（法释〔2024〕13号）

第十五条 拒不执行判决、裁定刑事案件，一般由执行法院所在地人民法院管辖。

 

【意见原文】三、人民法院在办理案件过程中，发现负有执行义务的人涉嫌拒不执行判决、裁定犯罪的，应当制作案件移送函及执行情况说明，并将已经掌握的证明犯罪事实的相关证据材料等一并移送有管辖权的公安机关立案侦查。

【律师点评】没有新意，这是人民法院的法定职责。

 

【意见原文】四、人民法院向公安机关移送时，应当附以下证据材料：

（一）证明犯罪嫌疑人身份情况的证据材料；

（二）证明犯罪嫌疑人负有执行义务或者协助执行义务的证据材料；

（三）证明犯罪嫌疑人有能力执行判决、裁定确定的全部或者部分义务的证据材料；

（四）证明犯罪嫌疑人有拒不执行判决、裁定行为的证据材料；

（五）证明犯罪嫌疑人拒不执行判决、裁定相关情节或者造成后果的证据材料。

【律师点评】具有可操作性，细化了移送材料的标准。

 

【意见原文】五、对人民法院移送涉嫌拒不执行判决、裁定罪的刑事案件材料，公安机关应当接受，制作受案登记表并出具回执。

公安机关经审查认为符合立案条件的，应当在七日内立案侦查；案情重大疑难复杂的，审查期限可以延长至三十日。经审查认为不符合立案条件的，应当在审查期限内作出不予立案决定，并将不予立案通知书送达移送案件的人民法院。

【律师点评】重复规定，没有新意。

《公安机关办理刑事案件程序规定》（公安部令第159号）

第一百七十一条  公安机关接受案件时，应当制作受案登记表和受案回执，并将受案回执交扭送人、报案人、控告人、举报人。扭送人、报案人、控告人、举报人无法取得联系或者拒绝接受回执的，应当在回执中注明。

《公安机关办理刑事案件程序规定》（公安部令第159号）

第一百七十八条第二款  对有控告人的案件，决定不予立案的，公安机关应当制作不予立案通知书，并在三日以内送达控告人。

《公安部关于改革完善受案立案制度的意见》（公通字[2015]32号）

2.及时审查办理。接报案件后，应当立即进行受案立案审查。对于违法犯罪事实清楚的案件，公安机关各办案警种、部门应当即受即立即办，不得推诿拖延。行政案件受案审查期限原则上不超过24小时，疑难复杂案件受案审查期限不超过3日。刑事案件立案审查期限原则上不超过3日；涉嫌犯罪线索需要查证的，立案审查期限不超过7日；重大疑难复杂案件，经县级以上公安机关负责人批准，立案审查期限可以延长至30日。法律、法规、规章等对受案立案审查期限另有规定的，从其规定。决定不予受案立案后又发现新的事实证据，或者发现原认定事实错误，需要追究行政、刑事责任的，应当及时受案立案处理。

 

【意见原文】六、公安机关立案后，应当及时开展侦查工作，并依法对犯罪嫌疑人采取强制措施。

公安机关应当及时对犯罪嫌疑人通过隐藏、转移等手段处理的涉案财产依法采取查封、扣押、冻结措施。

【律师点评】重复规定，没有新意。《刑事诉讼法》《公安机关办理刑事案件程序规定》已有多条规定提出要求，在此不再列出。

 

【意见原文】七、公安机关不予立案或者立案后撤销案件的，应当在七日内函告执行法院并说明理由。执行法院认为公安机关应当立案侦查而不立案侦查的，可提请人民检察院予以监督。

【律师点评】重复规定，没有新意。详见对《意见》原文第八条的点评。

 

【意见原文】八、人民检察院经审查，认为公安机关应当立案侦查而不立案侦查的，应当要求公安机关书面说明不立案的理由。公安机关应当在收到通知书后七日以内，书面说明不立案的情况、依据和理由，连同有关证据材料回复人民检察院。

人民检察院经审查，认为公安机关不立案理由不能成立的，经检察长决定，应当通知公安机关立案，公安机关应当在收到通知书后十五日以内立案。

人民检察院在审查办理执行监督案件中，发现负有执行义务的人涉嫌拒不执行判决、裁定罪的，应当将本意见第四条规定的有关案件材料移送有管辖权的公安机关，公安机关接受刑事案件材料后，应当制作受案登记表并出具回执。公安机关经审查认为符合立案条件的，应当立案侦查。

【律师点评】重复规定，没有新意。

《刑事诉讼法》

第一百一十三条 人民检察院认为公安机关对应当立案侦查的案件而不立案侦查的，或者被害人认为公安机关对应当立案侦查的案件而不立案侦查，向人民检察院提出的，人民检察院应当要求公安机关说明不立案的理由。人民检察院认为公安机关不立案理由不能成立的，应当通知公安机关立案，公安机关接到通知后应当立案。

《最高人民检察院、公安部关于刑事立案监督有关问题的规定（试行）》（高检会〔2010〕5号）

第七条 人民检察院要求公安机关说明不立案或者立案理由，应当制作《要求说明不立案理由通知书》或者《要求说明立案理由通知书》，及时送达公安机关。

公安机关应当在收到《要求说明不立案理由通知书》或者《要求说明立案理由通知书》后七日以内作出书面说明，客观反映不立案或者立案的情况、依据和理由，连同有关证据材料复印件回复人民检察院。公安机关主动立案或者撤销案件的，应当将《立案决定书》或者《撤销案件决定书》复印件及时送达人民检察院。

 

【意见原文】九、人民检察院对公安机关提请批准逮捕的，应当在法定期限内审查并作出是否批准逮捕的决定；对公安机关移送审查起诉的，应当及时审查，符合起诉条件的，应当依法提起公诉。

【律师点评】重复规定，没有新意。

《最高人民法院、最高人民检察院、公安部关于依法严肃查处拒不执行判决裁定和暴力抗拒法院执行犯罪行为有关问题的通知》（法发[2007]29号）

八、人民法院、人民检察院和公安机关在办理拒不执行判决、裁定和妨害公务案件过程中，应当密切配合、加强协作。对于人民法院移送的涉嫌拒不执行判决、裁定罪和妨害公务罪的案件，公安机关应当及时立案侦查，检察机关应当及时提起公诉，人民法院应当及时审判。

《人民检察院刑事诉讼规则》（高检发释字〔2019〕4号）  

第五百六十三条  人民检察院通知公安机关立案或者撤销案件，应当制作通知立案书或者通知撤销案件书，说明依据和理由，连同证据材料送达公安机关，并且告知公安机关应当在收到通知立案书后十五日以内立案，对通知撤销案件书没有异议的应当立即撤销案件，并将立案决定书或者撤销案件决定书及时送达人民检察院。

 

【意见原文】十、人民法院对涉嫌拒不执行判决、裁定罪案件，应当依法进行审理并作出判决。

【律师点评】重复规定，没有新意。试问，哪一起刑事案件不需要依法进行审理？

《刑事诉讼法》第十二条  未经人民法院依法判决，对任何人都不得确定有罪。

 

【意见原文】十一、申请执行人有证据证明同时具有下列情形，人民法院认为符合刑事诉讼法第二百一十条第三项规定的，以自诉案件立案审理：

（一）负有执行义务的人拒不执行判决、裁定，侵犯了申请执行人的人身、财产权利，应当依法追究刑事责任的；

（二）申请执行人曾经提出控告，而公安机关不予接受控告材料、在接受控告材料后三十日内不予书面答复、决定不予立案，或者人民检察院对负有执行义务的人不予追究刑事责任的。

【律师点评】几乎为重复规定，仅仅是缩短了时间。

《最高人民法院最高人民检察院关于办理拒不执行判决、裁定刑事案件适用法律若干问题的解释》（法释〔2024〕13号）

第十四条第一款  申请执行人有证据证明同时具有下列情形，人民法院认为符合刑事诉讼法第二百一十条第三项规定的，以自诉案件立案审理：

（一）负有执行义务的人拒不执行判决、裁定，侵犯了申请执行人的人身、财产权利，应当依法追究刑事责任的；

（二）申请执行人曾经提出控告，而公安机关或者人民检察院对负有执行义务的人不予追究刑事责任的。

 

【意见原文】十二、人民法院向公安机关移送拒不执行判决、裁定罪案件材料，公安机关决定不予立案或者在接受案件材料后三十日内不予书面答复，或者人民检察院对负有执行义务的人不予追究刑事责任的，人民法院应当告知申请执行人可以依法向有管辖权的人民法院提起刑事自诉。

人民检察院向公安机关移送拒不执行判决、裁定罪案件材料，公安机关决定不予立案，人民检察院认为公安机关不立案理由成立的，应当告知申请执行人可以依法向有管辖权的人民法院提起刑事自诉。

【律师点评】几乎为重复规定，仅仅是缩短了时间。

《最高人民法院关于拒不执行判决、裁定罪自诉案件受理工作有关问题的通知》（法[2018]147号）

二、人民法院向公安机关移送拒不执行判决、裁定罪线索，公安机关决定不予立案或者在接受案件线索后60日内不予书面答复，或者人民检察院决定不起诉的，人民法院可以向申请执行人释明；申请执行人有证据证明负有执行义务的人拒不执行判决、裁定侵犯了其人身、财产权利，应当依法追究刑事责任的，人民法院可以以自诉案件立案审理。

 

【意见原文】十三、申请执行人以负有执行义务的人涉嫌拒不执行判决、裁定罪向人民法院提起刑事自诉时，应当提交以下材料：

（一）刑事自诉状；

（二）证明自诉人身份的证明材料，自诉人的法定代理人、近亲属告诉或者代为告诉的，应当提供与自诉人关系的证明材料和自诉人不能亲自告诉的证明材料；

（三）作为执行依据的生效法律文书、执行案件受理通知书等证明材料；

（四）证明犯罪嫌疑人负有执行义务或者协助执行义务、有能力执行而拒不执行的证据材料；

（五）公安机关不予接受控告材料或者超过三十日未予书面答复的证明材料或者公安机关出具的《不予立案通知书》，或者人民检察院出具的《不起诉决定书》；

（六）人民法院认为应当提供的其他材料。

【律师点评】具有可操作性，细化了自诉材料的标准。

 

【意见原文】十四、人民法院立案部门对申请执行人提交的材料进行审查后，对于符合立案条件的自诉案件，应当及时立案。

人民法院应当及时对犯罪嫌疑人通过隐藏、转移等手段处理的涉案财产采取查封、扣押、冻结措施。

【律师点评】重复规定，没有新意。

《最高人民法院关于人民法院登记立案若干问题的规定》（法释〔2015〕8号 ）

第二条第二款 对符合法律规定的起诉、自诉，人民法院应当当场予以登记立案。

【意见原文】十五、自诉案件立案或者审理过程中，自诉人要求复制已由执行法院收集和固定，证明其人身、财产权利受到侵犯的证据，执行法院应当及时提供。

【律师点评】重复规定，没有新意。

最高人民法院关于实施《关于审理拒不执行判决、裁定刑事案件适用法律若干问题的解释》有关问题的通知（2015年9月14日 法〔2015〕260号）

二、适用《解释》第三条规定的公诉转自诉程序应当注意以下问题……

3．自诉案件立案或者审判过程中，自诉人要求复制已由执行机构搜集和固定，证明其人身、财产权利受到侵犯的证据，执行机构应当允许并及时提供；立案、刑事审判部门需要执行机构提供相应证据的，执行机构应当及时移送相关证据。

【意见原文】十六、被告人下落不明的，人民法院可以请求公安机关协助查找，公安机关应当依法协助。

【律师点评】重复规定，没有新意。

中央全面依法治国委员会关于印发《关于加强综合治理从源头切实解决执行难问题的意见》的通知（中法委发[2019]1号）

（二）建立健全查找被执行人协作联动机制。人民法院与公安机关建立完善查找被执行人协作联动机制，协作查找被执行人下落、协作查扣被执行人车辆、限制被执行人出境，建立网络化查人、扣车、限制出境协作新机制。对人民法院决定拘留、逮捕或者人民检察院批准逮捕的被执行人以及协助执行人，公安机关应当依法及时收拘。对暴力抗拒执行的，公安机关应及时出警、及时处置。

 

【意见原文】十七、自诉人在判决宣告前，可以同被告人自行和解或者撤回自诉。

【律师点评】重复规定，没有新意。

《最高人民法院最高人民检察院关于办理拒不执行判决、裁定刑事案件适用法律若干问题的解释》（法释〔2024〕13号）

第十四条第二款 自诉人在判决宣告前，可以同被告人自行和解或者撤回自诉。

 

【意见原文】十八、人民法院在执行过程中，发现国家机关工作人员涉嫌利用职权妨害执行的，应当及时将违纪违法线索移送相关纪检监察机关或者人民检察院依法处理。

【律师点评】重复规定，没有新意。

中央全面依法治国委员会关于印发《关于加强综合治理从源头切实解决执行难问题的意见》的通知（中法委发[2019]1号）

（五）强化对公职人员的信用监督。人民法院应及时将党员、公职人员拒不履行生效法律文书以及非法干预、妨害执行等情况，提供给组织人事部门等单位掌握，采取适当方式共同督促改正。对拒不履行生效法律文书、非法干预或妨碍执行的党员、公职人员，构成违纪违法的，分别按照《中国共产党纪律处分条例》和《中华人民共和国监察法》等有关规定处理。

 

【意见原文】十九、人民法院、人民检察院、公安机关应当建立联席会议机制，确定专门人员，加强沟通交流，强化监督制约，确保本意见贯彻执行。

【律师点评】重复规定，没有新意。

中央全面依法治国委员会关于印发《关于加强综合治理从源头切实解决执行难问题的意见》的通知（中法委发[2019]1号）

（六）加大对拒不执行生效判决、裁定等违法犯罪行为打击力度。公、检、法等政法机关加强协调配合，统一立案标准，建立常态化打击拒执犯罪工作机制。对拒不执行生效判决、裁定以及其他妨碍执行的犯罪行为，公安机关应当依法及时立案侦查，检察机关应当依法及时批准逮捕和审查起诉，人民法院应当依法及时审理。公安机关不予立案、检察机关不予起诉的，应当出具法律文书，畅通当事人自诉渠道。逐步建立起以当事人刑事自诉为主的拒不执行判决、裁定罪的诉讼模式，加大对以虚假诉讼、虚假仲裁、虚假公证等方式转移财产、逃避执行违法犯罪行为的打击力度。

 

二十、本意见自2025年7月1日起施行。

作者介绍

刘涛 • 律师

湖北楚尚律师事务所高级合伙人，中国政法大学刑法学硕士，湖北省律师协会行政法专业委员会委员，2010年获准律师执业，具有基层法院到最高法院的案件代理经历，在撤销仲裁裁决、二审改判、再审改判、执行异议、确认行政行为无效、确认行政行为违法、撤销行政行为、撤销行政复议决定等方面收获了众多典型案例。在刑事辩护方面取得的业绩较为突出，被湖北省律师协会评定为刑事专业律师。