《劳动合同法实施条例》第21条应该废止或者修改

2025年7月31日，人力资源社会保障部、国家卫生健康委、应急管理部、国家税务总局、国家医保局共同研究起草的《超龄劳动者基本权益保障暂行规定（公开征求意见稿）》（以下简称《暂行规定（公开征求意见稿）》）公开征求意见。

《暂行规定（公开征求意见稿）》第十五条规定：“用人单位应当按照国家规定为超龄劳动者参加工伤保险并缴纳工伤保险费。个人不缴纳工伤保险费。”第十六条规定：“超龄劳动者因工作原因受到事故伤害或者患职业病的，按照国家规定进行工伤认定、劳动能力鉴定并享受相应的工伤保险待遇。”

2025年8月1日，最高人民法院举行新闻发布会，发布《最高人民法院关于审理劳动争议案件适用法律问题的解释（二）》（以下简称《解释（二）》）及典型案例。《解释（二）》废止了《解释（一）》（法释〔2020〕26号）第三十二条第一款同时废止，自2025年9月1日起施行。

《解释（一）》（法释〔2020〕26号）第三十二条第一款规定：“用人单位与其招用的已经依法享受养老保险待遇或者领取退休金的人员发生用工争议而提起诉讼的，人民法院应当按劳务关系处理。”

国务院制定的《工伤保险条例》自2004年1月1日施行以来，一直要求提出工伤认定申请，应当提交与用人单位存在劳动关系（包括事实劳动关系）的证明材料。（2010年修订的《工伤保险条例》仍然保留）

2008年9月18日，国务院制定的《劳动合同法实施条例》施行。该条例第二十一条规定：“劳动者达到法定退休年龄的，劳动合同终止。”

依照国务院制定的这两部行政法规，超过法定退休年龄的劳动者（以下简称超龄劳动者）如果遭遇工伤，则很难被认定为工伤，因为超龄劳动者提供不了存在劳动关系（包括事实劳动关系）的证明材料。

2010年3月17日，最高人民法院行政审判庭对山东省高级人民法院的请示，作出了《关于超过法定退休年龄的进城务工农民因工伤亡的，应否适用＜工伤保险条例＞请示的答复》（[2010]行他字第10号）：用人单位聘用的超过法定退休年龄的务工农民，在工作时间内、因工作原因伤亡的，应当适用《工伤保险条例》的有关规定进行工伤认定。

2012年11月25日，最高人民法院行政审判庭又对江苏省高级人民法院的请示，作出了《关于超过法定退休年龄的进城务工农民在工作时间内因公伤亡的，能否认定工伤的答复》（[2012]行他字第13号）：相同问题我庭2010年3月17日在给山东省高级人民法院的《关于超过法定退休年龄的进城务工农民因公伤亡的，应否适用 ＜工伤保险条例＞请示的答复》([2010]行他字第10号)中已经明确。即，用人单位聘用的超过法定退休年龄的务工农民，在工作时间内、因工作原因伤亡的，应当适用《工伤保险条例》的有关规定进行工伤认定。

然而，以上答复将伤者限定为“超过法定退休年龄的进城务工农民”。

2014年7月24日，国务院发布了《关于进一步推进户籍制度改革的意见》（国发〔2014〕25号），取消农业户口与非农业户口性质区分和由此衍生的蓝印户口等户口类型，统一登记为居民户口。

根据《2024年国民经济和社会发展统计公报》，2024年年末，我国60周岁及以上人口数达到31031万人，比重达到22.0%，必然包括超过法定退休年龄的城市居民。那么超龄的城市居民能否适用最高人民法院的答复，一直存在争议。

2016年3月28日，人力资源社会保障部发布《关于执行<工伤保险条例>若干问题的意见（二）》（人社部发〔2016〕29号）。第二条规定：“达到或超过法定退休年龄，但未办理退休手续或者未依法享受城镇职工基本养老保险待遇，继续在原用人单位工作期间受到事故伤害或患职业病的，用人单位依法承担工伤保险责任。用人单位招用已经达到、超过法定退休年龄或已经领取城镇职工基本养老保险待遇的人员，在用工期间因工作原因受到事故伤害或患职业病的，如招用单位已按项目参保等方式为其缴纳工伤保险费的，应适用《工伤保险条例》。”

人社部发〔2016〕29号文件未再区分城市居民和农村居民，但是超龄劳动者认定工伤的条件依然苛刻。

2019年8月26日，最高人民法院发布《关于授权开展人身损害赔偿标准城乡统一试点的通知》（法明传〔2019〕513号），授权各地高级人民法院于当年内启动开展人身损害赔偿纠纷案件统一城乡居民赔偿标准试点工作。

虽然人身损害与工伤认定适用不同的法律规范进行调整，但是司法上发出了统一城乡居民赔偿标准的信号。笔者以为会对超龄劳动者认定工伤产生积极影响。2022年，笔者代理了一起超龄农村居民工伤案件，经过接近三年的诉讼、行政复议、重新认定，才得以认定工伤。可见，“超过法定退休年龄的进城务工农民”能否适用最高人民法院的答复，在司法实践中仍然存在巨大阻力，更不谈超过法定退休年龄的城市居民。

当前，随着《最高人民法院关于审理劳动争议案件适用法律问题的解释（二）》的实施，以及《超龄劳动者基本权益保障暂行规定（公开征求意见稿）》的最终出台，超龄劳动者将不再区分城市居民和农村居民，认定工伤将得到保障。

因此，笔者呼吁国务院尽快修改或者废止《劳动合同法实施条例》第二十一条的规定，为《超龄劳动者基本权益保障暂行规定（公开征求意见稿）》的正式出台提供上位法依据。